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这次全国森林资源和林政管理工作会议,是国家林业局党组决定召开的一次重要会议。会议的主要任务是:以江总书记“三个代表”重要思想和“5.31”重要讲话为指导,按照“严管林”的要求,贯彻落实全国林业厅局长会议精神,总结去年以来森林资源林政管理工作,分析当前森林资源经营管理的形势,研究新时期森林资源经营管理的任务,部署下一阶段森林资源和林政管理的重点工作。下面,我讲三点意见,请大家讨论。一、认清形势,提高认识,正确把握新时期森林资源经营管理的方向保护和发展森林资源是经济社会可持续发展的重要基础。我国在新世纪初启动了林业六大工程,加速增加森林总量,提高森林质量,采取有效措施,加大森林资源保护力度,取得了良好的成绩。但是,我国森林资源及其保护管理中存在的一些问题依然相当严峻。认清当前森林资源形势,正确把握森林资源经营管理的方向,是摆在各级林业主管部门面前的重要任务。六大工程的全面实施,把中国林业推向了一个崭新的发展阶段。进入新世纪,随着人口、资源、环境问题的日益突出,可持续发展越来越受到国际社会的普遍关注和高度重视。森林问题关系到人类的生存与发展,关系到地球的前途和命运,人们对森林的认识越来越深刻。早在10年前,联合国环境与发展大会就提出,各国政府首脑要研究的一切问题没有比森林问题更重要。去年,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的178个缔约国,在德国波恩形成一项决议,允许以森林面积换取二氧化碳的排放指标,林业发展被推上了实施全球气候公约的重要位置,增加森林资源成了各国发展经济、改善生态环境的首要条件。森林已经成为实现环境与发展相统一的关键和纽带。国家林业局党组对林业在国民经济和社会发展中的地位和作用重新审视,按照生态效益优先、三大效益兼顾的原则,提出以大工程带动林业跨越式发展的新思路,全面启动了林业六大工程。正如周局长在厅局长报告中所指出的,六大工程的实施必将加速推进林业建设实现五个历史性转变:一是由以产业为主向以公益事业为主的转变;二是由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的转变;三是由毁林开垦向退耕还林的转变;四是由采伐天然林为主逐步向采伐人工林为主的转变;五是由部门办林业向社会办林业的转变。这为我国森林资源经营管理指出了前进的方向,明确了战略重点和主要任务,对森林资源经营管理工作提出了新的、更高的要求。新时期林业的发展,要求我们必须对我国森林资源发展所处的历史阶段进行一次再分析、再认识。回顾我国森林资源的发展变化,在经历了以木材利用为主、利用和培育相结合的两个阶段后,新世纪之初以林业六大工程的实施为标志,中国森林资源开始进入到建设与保护并重、生态优先与兼顾多种效益利用的新阶段。主要任务就是在保护好现有森林资源的基础上,进一步加速森林资源总量的扩张,同时全面提高森林资源的质量,满足国民经济和社会可持续发展对林业的多种需求。森林资源管理工作取得了良好成绩,但森林资源及其保护管理面临的形势依然严峻。近年来,在党中央、国务院的高度重视和地方各级党委、政府的正确领导下,各级林业主管部门严格按照新时期我国林业建设的基本思路和“严管林”的总体要求,积极工作,狠抓落实,森林资源林政管理的各项工作取得了新进展、新成效,为保障六大工程的顺利实施,推进林业的跨越式发展做出了积极贡献,提供了有力保障。特别是2001年以来,森林资源林政管理工作取得了突出成绩。概括起来主要有:一是天保工程进展顺利,取得了阶段性成果,工程区内近14亿亩的森林得到了有效保护;二是采伐限额管理工作进一步加强,“十五”采伐限额执行开局良好,超限额采伐现象总体上得到初步遏制;三是林地林权保护管理进一步规范,非法侵占林地现象明显下降;四是森林资源监测水平进一步提高,监测体系日趋完善;五是林政执法力度进一步加大,执法成效日益显现;六是森林资源监督工作进一步加强,监督作用得到有效发挥;七是大部分地区生态公益林区划界定工作基本完成,森林生态效益补偿制度开始启动;八是国务院重新赋予了林业主管部门木材行业管理职能,木材行业管理工作开始步入正轨。但是,我们还要清醒地看到,我国森林资源经营和保护管理面临的形势依然十分严峻。根据最新森林资源清查的初步统计,结果喜忧参半,喜的是,总体上森林资源面积、蓄积继续保持“双增长”,森林覆盖率逐年提高;忧的是,部分省森林资源过量消耗仍然居高不下,林地损失、有林地逆转数量巨大,森林质量持续下降,森林覆盖率增速减慢。一是由于经济发展和人口增长对森林资源保护管理的压力不断增加,以及许多地方不能正确处理保护森林资源与发展经济、长远利益与眼前利益的关系,致使林木净消耗量仍在不断攀升。根据有关监测结果,部分省存在林木年均净消耗量大于生长量的问题。这反映出森林过量消耗还没有从根本上杜绝,无设计、虚假设计或不按设计采伐、无证采伐、超证采伐、超限额采伐等现象,在一些地区还相当严重。2000年,国家林业局对伐区设计进行了检查,在抽查的东北林区9个林业局中,53.2%的伐区设计不合格,5个局不同程度地存在着违反森林采伐更新管理办法,人为编造林分年龄、树高、胸径等调查因子,搞虚假设计。如有的林业局把伐区的年龄由30年提高到120年;有的林业局通过篡改伐区林分蓄积量、采伐蓄积和出材数量,从而人为加大采伐蓄积3万多立方米、增加出材1.3万立方米。2001年,我局对采伐限额执行情况核查的结果显示,南方集体林区7个县无证采伐量占47.1%,林木采伐许可证的发证率平均为50.8%,其中发证率最低的只有16.5%;在抽查东北地区一个市的5个伐区中,超证采伐的伐区就有4个,超采最严重的伐区超采率达451.5%。二是法制观念淡薄,有法不依、执法不严,毁林开垦、非法征占用林地的问题依然十分突出。林地经营管理不善,抚育采伐单纯追求经济效益,有林地逆转数量巨大。一部分省有林地因改变用途或被征占用转为非林地的面积,与造林更新实绩核查测算的结果比较,约相当于这些地区同期人工林保存面积的20%被抵消了。在有林地转变为非林地的面积中,绝大多数是变为了农地和建设用地。问题的严重性还在于,林地的大量流失,使原本就偏少的林地资源雪上加霜,如此下去,《全国生态环境建设规划》提出26%的森林覆盖率目标将难以实现;有林地面积的减少,使森林覆盖率增速减小,林木蓄积量消耗增大,森林资源不堪重负。2001年,全国征占用林地调查结果显示,在调查的603个征占用林地项目中,非法占用或不按照规定审核的157项、征占林地面积1146.9公顷,分别占调查项目总量数和面积的26%和33%。三是重造林数量、轻造林质量,重造林、轻管护,边建设、边破坏的现象十分严重。有些地方片面追求造林数量,忽视造林质量,在森林资源培育中不是“三分造,七分管”,而是“七分造,三分管”,甚至没有管;造林缺乏规划设计,不按设计施工,苗木质量差,植被类型、树种搭配不当;更有甚者,为上工程项目,拿到补助资金,不惜毁林造林,加之经营管护虚置,造林更新、封山育林质量不高,致使造林和封山育林成效难以巩固。虽然每年统计的造林绿化面积数字看似很大,但对森林覆盖率增长的实际贡献甚微。一些地区毁林造林和造林失败而返荒的问题也相当突出。有林地损失呈扩张之势,森林覆盖率的增长速度明显减缓。四是一些地方忽视对现有森林资源的保护管理,违反法规、规程和标准经营利用森林的现象较为普遍,致使森林质量继续的下降。其中,不合理的利用方式是造成森林资源质量下降的最直接原因。在主伐和抚育采伐中违规设计、违规发证、违规操作,普遍存在着“采大留小”、“采好留坏”、“超强度采伐”等单纯追求经济效益的倾向,致使珍贵树种、大径级林木日益减少,林分平均胸径减小,质量不断下降,生态功能日趋减弱。以上这些问题,既反映出森林资源经营和保护管理形势十分严峻,也反映出保护生态和发展经济的矛盾仍然十分尖锐。我们要站在改善生态环境、促进可持续发展全局的高度,进一步加大森林资源保护和经营管理力度,力争在最短的时间内,从根本上解决毁林开垦、乱占林地、超限额采伐和森林质量下降等问题,确保森林资源总量的稳步增长和质量的全面提高。进一步提高对森林经营管理重要性的认识,把握新时期森林资源经营管理的发展方向。当前,我国进入了全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化建设的新时期。在加速经济建设的同时重塑“山川秀美”的生态环境,是我们肩负的重大历史使命。森林作为林业的主要经营对象,面积的增加、质量的提高是一切林业工作的出发点和落脚点,直接关系到林业发展战略的全局。只有对森林实现多目标经营,才能满足国民经济社会发展对林业的多种需求;只有不断提高森林的集约经营水平,才能大幅度提高林业建设的质量和效益;只有森林资源结构的不断优化,才能有效地提高林地生产力、保证森林多种效益的发挥。也就是说,六大工程建设的成败、林业跨越式发展的实现,即林业建设和发展的成效,最终都要体现在森林资源的增长和质量的提高上。因此,我们必须充分认识森林资源经营管理的重要性,在贯彻林业可持续发展战略中,赋予森林资源经营管理以重要地位;在实施六大工程建设中,赋予森林资源经营管理以突出地位。新时期我国森林资源经营管理必须把实现森林的可持续经营作为最终目标,只有实现森林的可持续经营,才有林业的可持续发展;必须把森林资源的经营管理作为保障国土生态安全的重要手段,为生态安全、经济安全和国防安全一起构筑21世纪国家安全而发挥其特殊重要的作用;必须把结构调整摆上重要位置,通过调整使森林经营更加符合林业自身的特点和规律,更加适应国民经济及社会发展的要求;必须进行科技创新、体制创新和机制创新,为林业发展创造一个宽松的环境,促进新时期林业的跨越式发展,为国民经济和社会可持续发展奠定基础。二、抓住机遇,开拓创新,着力抓好新时期森林资源经营和林政管理的几项重点工作根据新时期我国林业建设的总体要求和森林资源及其保护管理的形势,我们必须针对当前森林资源经营管理中的关键问题和薄弱环节,进一步加大保护管理的力度,调整和完善有关政策和机制,加强森林的科学经营管理,提升森林资源管理和监测的现代化水平。当前,必须着力抓好以下几项重点工作。以林业六大工程的实施和森林生态效益补偿制度的建立为契机,全面加大对现有森林资源保护管理的力度。六大工程的实施和森林生态效益补偿制度的建立,为保护森林资源提供了良好的环境和条件,我们应紧紧抓住这一历史机遇,全面加大森林资源的保护力度,真正把“严管林”的要求落到实处、取得实效。为更好地保护森林资源,适应市场经济条件下林业发展的要求,必须实施分类经营、分类管理的思路,真正做到依法“管严一块、管住一块、放活一块”。所谓“管严一块”,就是指对生态区位十分重要地区的重点生态公益林,如重要江河源头、大型湖库周围、国家级自然保护区、天保工程禁伐区等区域内的森林,要坚决管严,决不允许进行商业性采伐,使这些地区的森林资源得以休养生息和恢复发展,最大限度地发挥其生态功能;所谓“管住一块”,就是指对生态区位相对重要地区的一般生态公益林,如中小河流和湖库周围、天保工程限伐区等区域内的森林,要严格管住,合理控制其采伐利用方式和强度,严禁乱砍滥伐和超限额采伐,逐步实现森林的可持续经营和利用;对自然条件优越地区的商品林,特别是速生丰产林和工业原料林,以及平原地区农村产业结构调整中在农地上造的林,要充分满足其采伐指标,依法维护林权所有者的收益权和处置权,为其快速发展创造更加宽松的条件。一是全面落实森林资源保护管理的责任,实行严格的责任追究制度。要按照国发[2001]2号文件的规定,进一步健全和完善领导干部保护和发展森林资源的责任制度,真正把地方各级政府主要领导保护森林资源第一责任人和林业主管部门主要领导保护森林资源主要责任人的规定落到实处,实行严格的责任追究制度。凡是在森林资源保护管理中出现问题的,首先要严肃追究那个地方政府领导和林业部门领导的责任。另外,我们还要根据林业重点工程建设目标、任务、资金、责任“四到省”的落实情况,对工程省进行排序并通报全国,对排在后面的省实行资金调控,对排在前面的省予以表彰奖励。要全面落实森林资源管护承包责任制。保护森林资源必须依靠广大人民群众,充分调动他们的积极性,使森林资源管理工作更具群众基础、更富生机活力,才能实现由部门管护向全社会管护的转变。实践证明,森林资源管护承包责任制是落实管护任务和责任的有效形式。各地特别是天保工程区要结合实际,充分运用物质利益原则,找准国家、企业、职工利益的结合点,全面推行森林资源管护承包责任制,把责任落实到山头、地头和人头,提高管护效果。黑龙江森工系统实施天保工程以来,大力推行森林资源管护承包责任制,使森林资源得到了有效的保护,企业经济有了长足的发展,职工群众收入有了明显的增加,有力地促进了林区资源、经济、社会的协调发展。四川省茂县实施天保工程后,成立了由企业职工和农民组成500多人的森林管护大队,县长任大队长,与乡镇长签订责任状,乡镇作为中队又与管护小组签订责任状,把每个人的管护成效与其经济利益挂钩,既分流安置了企业的富余人员,又杜绝了乱砍滥伐现象的发生。同时,有些地方在实施家庭管护承包的过程中,通过对林下资源的开发利用,逐步形成替代产业,减少了林区经济对森林的压力。二是加大林地保护管理力度,防止林地非法流失和有林地逆转。“皮之不存,毛将焉附”,林地是发展森林资源的基础和根本。各地要进一步加强征占用林地管理,工程项目凡是要征占用林地的,必须依法办理审批手续,林业主管部门要认真履行职责,从严审核,从严把关,并按照规定足额收取森林植被恢复费,确保恢复不少于因征占用林地而损失的森林面积。对违法审批、越权审批,或者未批先占、少批多占等破坏林地资源行为,决不能心慈手软,要坚决依法严肃处理。要采取有力措施,刹住毁林开垦的歪风。自国发明电[1998]8号文件下发后,毁林开垦在一定程度上得到了遏制,但是并没有完全杜绝,在一些地方还时有发生,个别地方还相当严重;国家明令要求对毁林开垦的林地要限期还林,有些地方置若罔闻,我行我素,迟迟没有还林。因此,各地要对毁林开垦行为始终保持强有力的打击,坚决做到随起随刹。凡是出现毁林开垦的,要严格按照8号文件的规定,不仅要做到谁破坏、谁恢复,而且要依法追究相关责任人和有关领导的责任。要严格执行有关的规程、规范,加强森林的科学经营管理,杜绝因不合理经营造成有林地逆转为疏林地、无林地等现象的发生。三是严格执行森林采伐限额制度,杜绝超限额采伐。森林采伐限额制度是根据我国森林资源总量不足的实际,总结建国以来森林资源保护管理的经验教训,吸收国际上林业发达国家的成功做法,由《森林法》明确规定并经国务院批准执行的一项保护和发展森林资源的法律制度和根本性措施,充分体现了科学利用、生态优先的森林可持续经营思想。多年的实践证明,实行采伐限额制度对合理控制森林资源消耗,保证森林资源持续增长,推进林业两大体系建设,促进各地正确处理发展经济和保护环境的关系起到了十分重要作用。我们必须毫不动摇地坚持并执行好这项法律制度,全面落实采伐限额执行的保障措施,确保“十五”期间不出现超限额采伐。切实加强林木采伐的“源头”管理和木材流通环节的管理,严格执行凭证采伐林木、凭证运输和凭证经营加工木材制度;加强伐区设计和伐区作业的审批、检查和验收管理,提高伐区设计和作业质量;加大采伐限额执行情况的监督检查力度,对超限额采伐的地区和单位,坚决予以通报和调控,并追究有关责任人员和领导的责任。四是严格执法,依法打击破坏森林资源违法犯罪行为。法律的生命在于实施,再好的法律得不到严格执行,也等于一纸空文。各级林业主管部门要做到有法必依、执法必严、违法必究,树立执法权威,扩大执法效果。不论是谁,只要破坏了森林资源,都要依法严肃处理,决不允许大事化小、小事化了和以罚代刑。如海南东方祥麟百果园基地毁林案就是由于第一次毁林后当地以罚代刑,才造成了第二次毁林的发生,教训十分深刻。根据当前破坏森林资源的特点和危害程度,要重点加大对企业法人和国家工作人员破坏森林资源违法犯罪行为的查处力度。各级资源林政、森林公安要密切配合,形成合力,经常性地开展专项打击行动,保持对破坏森林资源违法犯罪的高压态势。对一些重大案件和典型案件,要挂牌督办,公开曝光。对纵容、包庇、甚至直接参与毁林的林业管理和执法人员,要依法从严处理,决不姑息。进一步完善森林资源管理的政策和机制,促进森林资源的持续、快速增长。森林资源总量不足是当前我国林业发展面临的最突出矛盾之一。我们要用只占世界3%-4%的森林资源,满足占世界22%的人口对木材、林产品以及生态建设的需求,压力很大。千方百计增加森林资源总量,是林业建设的一项十分紧迫的任务。增加森林资源,一方面要靠六大工程建设和全社会的造林绿化,另一方面要靠政策引导和机制促进。因此,调整和完善我国的森林资源经营管理的政策和机制,使之更好地适应社会主义市场经济和新时期林业发展要求,调动各方面力量投入林业建设的积极性,实现森林资源越管越多、越管越好,是十分必要的。一是全面深化林权制度改革,依法维护林权所有者和经营者的合法权益。林权问题是森林资源管理的最基础、最核心的问题。如果林权得不到落实,收益权和处置权得不到体现,森林资源所有者和经营者就不可能有保护和发展森林资源的内在动力。必须加大林权制度改革力度,进一步明晰森林资源产权,落实“谁造、谁有,谁经营、谁受益”政策,依法保护权益人的合法权利。对重点林区的国有林,要按照政企分开的原则把森林资源的行政管理职能从企业中剥离出来,建立与社会主义市场经济体制相适应的森林资源管理新体制。对集体林,要通过建立健全相关的利益激励和约束机制,把林权所有者的合法权益体现到集体经济组织的每一个成员身上,提高对森林资源的经营管理的关切度和参与度。对划给农民的自留山,要坚持长期稳定政策,不得强行收回。对确定给农民的责任山,要进一步完善承包政策,不得擅自改变其承包经营权;第一轮承包期满的,只要承包者意愿继续经营的,承包期可再延长30年或更长的时间。对造林“大户”经营的森林被划入公益林的,有关地方政府要依法给予资金补偿,或采取置换、赎买等办法解决好经营者的利益损失问题。在这方面国家也要出台相应的政策。要加快林权登记发证进度,力争在2年内,对现有林地全面完成发证工作;对退耕还林的登记发证,要严格按照国发[2002]2号文件的规定,做到还林一块、验收一块、发证一块,确保退耕还林退得下、稳得住、不反弹。二是完善森林采伐管理政策,鼓励人工用材林特别是速生丰产林和工业原料林的发展。国家林业局在调查研究的基础上,草拟了《人工用材林采伐管理政策调整的意见》,提出了以下调整办法:对现有人工林用材林尤其是速生丰产林和工业原料林的采伐,要在批准的商品材限额指标内优先安排,当地限额指标不足的,由省级林业主管部门在预留的商品材采伐限额中解决,省级林业主管部门解决有困难的,可向国家林业局提出申请,在国家备用的采伐限额中解决;对新造的速生丰产林和工业原料林,可由经营者依法编制森林经营方案并按程序批准后,其采伐限额可以按森林经营方案确定,并实行采伐限额和木材生产计划单列;对农村产业结构调整过程中,农民在农地上营造的林木,将给予更加宽松的政策,各级林业主管部门对这部分林木采伐管理要立足于服务,在服务中进行管理和引导。对于这个《意见》

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